2020年5月18日，求是咨詢總經(jīng)理、經(jīng)濟學(xué)博士陳慶最新撰文《創(chuàng)新實踐“國有資本投資公司試點”之路》刊發(fā)于《企業(yè)觀察報》。
《企業(yè)觀察報》原文：
創(chuàng)新實踐“國有資本投資公司試點”之路
改組組建國有資本投資、運營公司，是十八屆三中全會提出的國有企業(yè)改革重要命題。2018年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，要求試點先行，大膽探索，及時研究解決改革中的重點難點問題，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。
此前，兩類公司試點全國已有中央企業(yè)10家和地方國有企業(yè)122家。2018年底又有一批11家中央企業(yè)被納入國有資本投資公司試點，以打造試點“升級版”。
那么，國有資本投資公司試點企業(yè)到底如何試、如何創(chuàng)新實踐之路，這對試點企業(yè)來說既充滿挑戰(zhàn)性，又極具探索性。根據(jù)筆者所領(lǐng)導(dǎo)的求是咨詢團隊常年致力于深化國資國企改革咨詢所形成的共識，我們認為，創(chuàng)新實踐“國有資本投資公司試點”，也要走一條消化、吸收、再創(chuàng)新之路。消化，即透徹理解國有資本投資公司應(yīng)該是什么、可以做什么；吸收，即學(xué)習(xí)借鑒國有資本投資公司先行先試者都試了什么、成功了什么；再創(chuàng)新，即結(jié)合實際企業(yè)將要創(chuàng)新什么、實踐什么。
（一）應(yīng)該是什么
根據(jù)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照政府確定的國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力，積極參與國際競爭，著力提升國有資本控制力、影響力。
就是說，國有資本投資公司是以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，著力培育產(chǎn)業(yè)競爭力；以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰(zhàn)略目標和財務(wù)效益為主的管控模式，重點關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。其側(cè)重支柱產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)業(yè)，適度發(fā)展與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的金融業(yè)務(wù)；產(chǎn)業(yè)布局相對多元，進退調(diào)整更加靈活，原則以核心產(chǎn)業(yè)為主或圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局，主要業(yè)務(wù)向國家重點基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)方向整合。
（二）可以做什么
2019年6月，國務(wù)院國資委印發(fā)授權(quán)放權(quán)清單（2019年版），通過制定授權(quán)放權(quán)清單，賦予企業(yè)更多自主權(quán)，以促進激發(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機結(jié)合。
對于國有資本投資、運營公司，《清單》分兩個層面進行授權(quán)放權(quán)。一是對包括國有資本投資、運營公司在內(nèi)的綜合試點企業(yè)授權(quán)放權(quán)：
1. 授權(quán)董事會審批企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，向國資委報告結(jié)果。中央企業(yè)按照國家規(guī)劃周期、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃建議，以及國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和中央企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃要求，組織編制本企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，經(jīng)董事會批準后實施。
2. 授權(quán)董事會按照《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第34號）要求批準年度投資計劃，報國資委備案。
3. 授權(quán)董事會決定在年度投資計劃的投資規(guī)模內(nèi)，將主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增投資項目與計劃內(nèi)主業(yè)投資項目進行適當調(diào)劑。相關(guān)投資項目應(yīng)符合負面清單要求。
4. 授權(quán)董事會決定主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增股權(quán)投資項目，總投資規(guī)模變動超過10%的，應(yīng)及時調(diào)整年度投資計劃并向國資委報告。相關(guān)投資項目應(yīng)符合負面清單要求。
二是對國有資本投資、運營公司試點企業(yè)的單獨授權(quán)放權(quán)：
1. 授權(quán)董事會按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃決策適度開展與主業(yè)緊密相關(guān)的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務(wù)，國資委對其視同主業(yè)投資管理。
2. 授權(quán)董事會在已批準的主業(yè)范圍以外，根據(jù)落實國家戰(zhàn)略需要、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方向、中央企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究提出擬培育發(fā)展的1-3個新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，報國資委同意后，視同主業(yè)管理。待發(fā)展成熟后，可向國資委申請將其調(diào)整為主業(yè)。
3. 授權(quán)董事會在5%-15%的比例范圍內(nèi)提出年度非主業(yè)投資比例限額，報國資委同意后實施。
4. 授權(quán)國有資本投資、運營公司按照國有產(chǎn)權(quán)管理規(guī)定審批國有資本投資、運營公司之間的非上市企業(yè)產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓、非公開協(xié)議增資、產(chǎn)權(quán)置換等事項。
5. 授權(quán)董事會審批所屬創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式類企業(yè)的核心團隊持股和跟投事項，有關(guān)事項的開展情況按年度報國資委備案。
6. 授權(quán)中央企業(yè)探索更加靈活高效的工資總額管理方式。
（一）試了什么
以國務(wù)院國資委先行批準的國有資本投資試點企業(yè)國投集團、中糧集團為例。
1.國投集團。公司成立于1995年5月5日，是國務(wù)院批準設(shè)立的國家投資控股公司和中央直接管理的國有重要骨干企業(yè)之一，擔負著國家重點建設(shè)、發(fā)揮中央投資導(dǎo)向作用、提高投資效益等重要使命。國投集團不斷完善發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，逐步構(gòu)建了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，金融及服務(wù)業(yè)和國際業(yè)務(wù)四大戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元。其試點做法是：
（1）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。形成實業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)“三足鼎立”的產(chǎn)業(yè)格局。采用開發(fā)與并購并重的投資方式，加大對能源、交通運輸、化肥的投資力度，保證重點建設(shè)項目順利建成投產(chǎn)，不斷壯大實業(yè)板塊的規(guī)模和盈利水平；建立適應(yīng)高科技業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)律的經(jīng)營模式，提高公司高科技業(yè)務(wù)的資產(chǎn)流動性，積極發(fā)展新能源和節(jié)能環(huán)保業(yè)務(wù)。
（2）有效分離總部資本層和資產(chǎn)層。國投集團把建立資本運營有效機制作為改革的核心，通過推動授權(quán)試點改革，真正實現(xiàn)資本層管理上移，資產(chǎn)層的經(jīng)營下沉，增強子公司市場競爭力和發(fā)展活力。優(yōu)化精簡集團總部，下放資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，直接管理專業(yè)化公司，實現(xiàn)集團總部向管資本的轉(zhuǎn)型。
（3）優(yōu)化集團總部職能。國投集團針對現(xiàn)行管控體系決策權(quán)過多集中在總部，責任邊界不清，子公司活力不足的問題，明確“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的目標，建立精干、規(guī)范、高效的組織機構(gòu)和決策體系。國投總部改革按照“重心下沉、激發(fā)活力、重組整合、重塑職能”的改革思路，通過下放部分職能、整合交叉職能、推動服務(wù)共享、加強核心職能，完成集團總部職能重塑優(yōu)化。
（4）集中核心決策事務(wù)。將精力集中在新產(chǎn)業(yè)、新方向等幾大核心決策事務(wù)上，決策審批過多集中在總部的問題已明顯好轉(zhuǎn)，輕裝上陣后國投總部的戰(zhàn)略決策能力、資源配置能力、資本運作能力、監(jiān)督評價和黨的建設(shè)能力明顯提升。
（5）創(chuàng)新運營模式。國投集團逐步形成了“股權(quán)投資-股權(quán)管理-股權(quán)經(jīng)營”和“資產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合”的獨特運作模式，即資本投入獲得股權(quán)、股權(quán)管理提升企業(yè)價值、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)經(jīng)營分紅獲得收益。
2.中糧集團。公司是立足中國的國際一流糧食企業(yè)，是全球布局、全產(chǎn)業(yè)鏈、擁有最大市場和發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)業(yè)及糧油食品企業(yè)，集貿(mào)易、加工、銷售、研發(fā)于一體的投資控股公司。公司在做強做優(yōu)做大糧、油、糖、棉核心業(yè)務(wù)的同時，建立了食品、金融和地產(chǎn)三大主營業(yè)務(wù)。作為國有資本投資公司試點企業(yè)，中糧集團積極推進企業(yè)體制機制改革，構(gòu)建中國農(nóng)糧食品領(lǐng)域的國有資本投資平臺、資源整合平臺和海外投資平臺，不斷聚焦核心主業(yè)，推進專業(yè)化經(jīng)營，形成了以核心產(chǎn)品為主線的十八個專業(yè)化公司。其試點做法是：
（1）有效分離總部資本層和資產(chǎn)層。中糧集團目前按照“小總部，大產(chǎn)業(yè)”的原則，把管資本、管資產(chǎn)和管執(zhí)行分開，壓縮管理層級至三級。二級平臺層面為十八家以行業(yè)劃分的專業(yè)化公司，對旗下的三級子公司進行管理，形成了職責明確的集團總部資本層—專業(yè)化公司資產(chǎn)層—生產(chǎn)單位執(zhí)行層三級架構(gòu)，集團總部下放資產(chǎn)經(jīng)營調(diào)度權(quán)，實現(xiàn)了集團總部向管資本的轉(zhuǎn)型。
（2）優(yōu)化集團總部職能。中糧集團將總部職能部門從13個壓縮到7個，人員從610人調(diào)整至240人之內(nèi),做實資產(chǎn)層和生產(chǎn)層。同時，將用人權(quán)、資產(chǎn)配置權(quán)、生產(chǎn)和研發(fā)創(chuàng)新權(quán)、考核評價權(quán)及薪酬分配權(quán)等五大類關(guān)鍵權(quán)力下放給專業(yè)化公司（平臺）,總部主要通過派駐專職董事、監(jiān)事行使股東權(quán)利，不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)運營。
（3）中糧集團根據(jù)總體發(fā)展戰(zhàn)略，通過資本運營的方式，不斷進行業(yè)務(wù)重組和資產(chǎn)整合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中糧集團擁有4家香港上市公司和3家內(nèi)地上市公司，即中國食品、中糧控股、蒙牛乳業(yè)、中糧包裝、中糧屯河、中糧地產(chǎn)和豐原生化。中糧集團加快了金融板塊的推進，先后提出“產(chǎn)業(yè)發(fā)展，金融先行”“產(chǎn)融結(jié)合，服務(wù)主業(yè)”等發(fā)展口號，陸續(xù)進入了信托、銀行、產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資等領(lǐng)域，并著力探索由融到產(chǎn)的產(chǎn)融結(jié)合高級形式，以此服務(wù)、促進集團全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略實施。
（4）在優(yōu)化資本布局方面，中糧集團根據(jù)管理層級和不同業(yè)務(wù)情況，分類分層地推進混合所有制與股權(quán)多元化：農(nóng)糧業(yè)務(wù)保持中糧絕對控股地位，在現(xiàn)有股東基礎(chǔ)上，積極引入國內(nèi)外各類資本，中糧集團通過層層控股的形式，充分放大國有資本功能;食品業(yè)務(wù)保持中糧相對控股或僅保留第一大股東地位，積極引入各類資本;金融業(yè)務(wù)通過產(chǎn)融結(jié)合提高服務(wù)主業(yè)的能力，地產(chǎn)業(yè)務(wù)通過混合所有制改革優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)提升盈利水平服務(wù)主業(yè)發(fā)展。
（5）中糧集團通過職業(yè)經(jīng)理人制度、市場化選聘等措施，在各級單位實現(xiàn)職務(wù)能上能下、人員能進能出的合理流動機制。集團總部職能部門和下屬各級企業(yè)總經(jīng)理及經(jīng)營班子均實行市場化選聘，按照職業(yè)經(jīng)理人制度管理。職業(yè)經(jīng)理人從社會招聘或通過“直通車”機制從內(nèi)部人員中產(chǎn)生，鼓勵內(nèi)部管理人員先與本單位解除勞動關(guān)系，重新簽訂聘任協(xié)議和勞動合同成為職業(yè)經(jīng)理人。
（二）成功了什么
國投集團在管資本的總部功能定位下，形成了集團總部—二級平臺----三級子公司的清晰架構(gòu)?？偛孔鳛橘Y本層，以股權(quán)關(guān)系為管理紐帶對二級平臺進行管理；二級平臺以業(yè)務(wù)板塊劃分，作為專業(yè)業(yè)務(wù)管理平臺負責業(yè)務(wù)推進；三級子公司則為具體的經(jīng)營單位。在具體的管理條線上，國投集團采用逐層管控模式，總部僅對二級平臺實行管控，不直接管至三級子公司。
中糧集團其改革成效則是以“管資本”為核心打造了四個專業(yè)化經(jīng)營平臺，并形成“集團總部資本層—專業(yè)化公司資產(chǎn)層—生產(chǎn)單位執(zhí)行層”三級架構(gòu)。值得一提的是，中糧集團總部將各產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、是否進入新產(chǎn)業(yè)和相應(yīng)資源配置方案，以及用人權(quán)、資產(chǎn)配置權(quán)、生產(chǎn)和研發(fā)創(chuàng)新權(quán)、績效考核評價權(quán)及薪酬分配權(quán)等關(guān)鍵權(quán)力，全部下放給資產(chǎn)運營的專業(yè)化公司。
上述國有資本投資公司試點做法表明，任何產(chǎn)業(yè)投資都離不開資本運營，投資、運營公司并不存在經(jīng)營運作上涇渭分明的差異，只是在經(jīng)營手法或模式上各有側(cè)重，“投資公司”需要結(jié)合“股權(quán)/資本運營”，“運營公司”需要結(jié)合“資本/股權(quán)投資”。任何國有資本投資公司試點企業(yè)，同樣需要運用股權(quán)/資本運營，來不斷進行業(yè)務(wù)重組，資產(chǎn)整合，以優(yōu)化國資布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
我們認為，任何一家國有資本投資公司試點企業(yè)，在遵循《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》、《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》和《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單(2019年版)》等規(guī)定及要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)在戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)布局、公司治理、管控模式、管理體制、經(jīng)營機制、績效考核、運營模式、資本運營、組織架構(gòu)等“十大方面”開展改革探索、創(chuàng)新實踐，以構(gòu)建符合自身特色的國有資本投資公司試點新模式。
1.戰(zhàn)略定位。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，戰(zhàn)略上要與一般的實業(yè)或產(chǎn)業(yè)投資公司有所不同，應(yīng)定位為以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，通過控股戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)，推動產(chǎn)業(yè)聚集、轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)競爭力提升。
2.產(chǎn)業(yè)布局。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，業(yè)務(wù)應(yīng)相對多元化，投資方向可在主業(yè)范圍之外，可根據(jù)落實國家戰(zhàn)略需要、產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃等，研究提出擬培育發(fā)展的1-3個新業(yè)務(wù)領(lǐng)域；可按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃決策，適度開展與主業(yè)緊密相關(guān)的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務(wù)。
3.公司治理。
試點前的企業(yè)主要是以產(chǎn)業(yè)為紐帶，對所屬企業(yè)實施管理。作為國有資本投資公司試點企業(yè)，則應(yīng)以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，開展國有資本的市場化運作，對所持股企業(yè)按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)管理，實現(xiàn)對子公司由管理向監(jiān)控轉(zhuǎn)變。
4.管控模式。
與過去的企業(yè)總部對于下屬公司戰(zhàn)略管控、運營管控和財務(wù)管控等多層次管控體系相比，作為國有資本投資公司試點企業(yè)，應(yīng)以戰(zhàn)略目標及財務(wù)效益為主，采取“戰(zhàn)略型”為主、“財務(wù)型”管控為輔的混合型管控方式。按照“小總部，大產(chǎn)業(yè)”的原則，把資本經(jīng)營與資產(chǎn)管理經(jīng)營分開，壓縮集團管理層級至三級，形成定位清晰且職責明確的“集團總部資本層-專業(yè)化公司資產(chǎn)層-生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行層”三級架構(gòu)；同時優(yōu)化精簡集團總部，做實專業(yè)化公司（平臺），總部下放資產(chǎn)經(jīng)營調(diào)度權(quán)，直接管理專業(yè)化公司（平臺），實現(xiàn)集團總部向管資本的轉(zhuǎn)型。
5.管理體制。
應(yīng)建立以“管資本”為主的管理體制。建立分類分級的國有資本授權(quán)體系，構(gòu)建總部與二級企業(yè)之間以資本為紐帶的母子公司治理管控一體化的管理體制。制定二級企業(yè)管理事項授權(quán)清單，在戰(zhàn)略與投資、財務(wù)及資產(chǎn)管理、高管管理等方面賦予二級企業(yè)更大經(jīng)營自主權(quán)，進一步激發(fā)企業(yè)活力。
6.經(jīng)營機制。
應(yīng)建立高效靈活的市場化經(jīng)營機制。建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度，維護經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，強化激勵約束，有效激發(fā)經(jīng)理層活力。
以內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合，推行公司職業(yè)經(jīng)理人制度，一方面暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，另一方面合理增加市場化選聘比例。加快多層次人力資源市場建設(shè)，打造企業(yè)家、專職董事與監(jiān)事隊伍。根據(jù)授權(quán)，探索更加靈活高效的工總額管理方式，實行企業(yè)管理層差異化薪酬分配辦法，建立健全與勞動力市場基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制。
在內(nèi)部經(jīng)營機制上，應(yīng)加快落實市場化考核、市場化選聘經(jīng)理人、市場化薪酬分配、市場化激勵約束的機制，全面推進契約化管理。
7.績效考核。
國有資本投資公司的試點改革，須建立配套的監(jiān)督與約束機制。國有資本投資公司重點考核國有資本的保值增值和運行配置效率。與過去的集團組織績效考核體系不同，作為國有資本投資公司試點企業(yè)，應(yīng)重點依法管控、檢查、考核二級公司業(yè)務(wù)經(jīng)營和資產(chǎn)保值增值狀況。
8.運營模式。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，應(yīng)同步發(fā)展與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的金融業(yè)務(wù)，推動產(chǎn)融結(jié)合、以融促產(chǎn)。通過集聚一批有資質(zhì)、有品牌的創(chuàng)業(yè)投資、風(fēng)險投資、股權(quán)投資、證券投資等私募基金，推動金融資本與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，培育發(fā)展一批科技型、成長型企業(yè)。
9.資本運營。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，需要更加注重資本運營平臺建設(shè)。通過直接投資、股權(quán)投資、混合所有制改革等資本運營手段，穩(wěn)妥有序建立投融資平臺，增強投資實力和資本運作能力。積極利用企業(yè)分立、對外投資、企業(yè)兼并、吸收合并、組建集團、引入戰(zhàn)略投資者、要素合作、托管經(jīng)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市等資本運營工具，加快資本的集聚和資源整合。
10．組織架構(gòu)。
集團組織架構(gòu)重組向更具分權(quán)特征的二級產(chǎn)業(yè)子集團演進，是集團化管理的大趨勢。作為國有資本投資公司試點企業(yè)，其戰(zhàn)略決策、投資運營應(yīng)集中在集團總部，二級產(chǎn)業(yè)子集團應(yīng)被賦予較為充分的經(jīng)營管理自主權(quán)，以形成靈敏的市場反應(yīng)能力。同時二級產(chǎn)業(yè)子集團應(yīng)進行專業(yè)化發(fā)展，通過打造符合外部市場需求的商業(yè)模式，形成行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位，系統(tǒng)提升集團公司的整體競爭力。