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2011年06月23日

 

 

 

由于國(guó)資委集出資人角色和監(jiān)管者身份于一體，使得“政”與“資”、“資”與“企”以至“政”與“企”，都難以取得實(shí)質(zhì)性的分離，而實(shí)現(xiàn)“政資企”相互分開(kāi)的內(nèi)在意圖——減少、避免乃至屏蔽“司空見(jiàn)慣”、“習(xí)以為常”的行政手法或非市場(chǎng)手段。所以，其結(jié)果常常是“資”方尷尬，“企”方難受。

 

從政資關(guān)系‘行政化’現(xiàn)象來(lái)看，政府與國(guó)資委之間，顯然缺少權(quán)威“監(jiān)督人”的存在。同樣，從股東行為的“濫用化”情況來(lái)看，國(guó)資委（只履行出資人職責(zé)時(shí)）與企業(yè)之間，則似乎更缺乏獨(dú)立“監(jiān)督人”的存在。

 

 

完善現(xiàn)時(shí)期國(guó)資管理，暢想未來(lái)國(guó)資體制，除了研究國(guó)家國(guó)資“出資人”外，開(kāi)辟對(duì)國(guó)家國(guó)資“監(jiān)管人”的研究路徑，筆者以為至關(guān)重要。

 

1、監(jiān)管人存在的法理基礎(chǔ)

 

如果說(shuō)上述現(xiàn)狀客觀上表明“監(jiān)督人”有其存在的必要，那么，政策法理上是否有其支持或支撐呢？作為探索性研究，筆者認(rèn)為，其法理基礎(chǔ)至少存在如下三方面：

 

第一，黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》曾提出：堅(jiān)持政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)的原則，國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督職能不應(yīng)該由同一部門(mén)施行。

 

第二，《國(guó)資法》將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)定位為“履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)”，而對(duì)企業(yè)國(guó)有資本的監(jiān)管職責(zé)則從國(guó)資委現(xiàn)性職能中進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性剝離的規(guī)定，為全國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)“監(jiān)管人”提供了制度上的空間。更進(jìn)一步，也為全國(guó)國(guó)有資本監(jiān)管的“一盤(pán)棋”設(shè)計(jì)提供了機(jī)制上的可能。

 

第三，根據(jù)《OCED國(guó)有企業(yè)公司治理指引》的原則，首先，“當(dāng)一個(gè)國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，OECD就倡導(dǎo)政府在國(guó)企中的所有者身份和其他的政府職能之間應(yīng)有一道明確的分界線”?！斑@在政府一方面是國(guó)企的所有者，另一方面又是競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的規(guī)則制定者的情況下，無(wú)疑是十分明智的決定”。其次，“確有必要在政府及政府官員代行國(guó)有所有權(quán)時(shí)，建立一個(gè)類似“防火墻”的機(jī)制將政府職能與所有權(quán)主體權(quán)利安全分離”。同時(shí)，“所有權(quán)和市場(chǎng)規(guī)則的行政管理上的完全分離，是國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)建立公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，以避免競(jìng)爭(zhēng)扭曲的基本先決條件”。再次，“政府股東享有特權(quán)是不允許的，政府作為控股股東與其他主體作為控股股東時(shí)享有同等的權(quán)利義務(wù)，它不能濫用其權(quán)利損害中小股東的利益”。最后，“管理機(jī)關(guān)應(yīng)該關(guān)注所有國(guó)有企業(yè)報(bào)告的真實(shí)性與一貫性，并最終公布一個(gè)準(zhǔn)確的報(bào)告。在對(duì)所有國(guó)有企業(yè)進(jìn)行定期年度分析的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)報(bào)告匯總系統(tǒng)。這種報(bào)告可以使公眾更深入地了解一個(gè)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)政策，更有利于他們實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)政策體系的民主控制”。據(jù)此，由于當(dāng)前各級(jí)國(guó)資監(jiān)管職能為所屬政府國(guó)資委所擁有，“監(jiān)管”在執(zhí)行主體上與出資人同體，在執(zhí)行意志上受政府及國(guó)資委支配，且各為其主，所以，國(guó)家在難以形成一個(gè)客觀、透明的國(guó)有資產(chǎn)信息監(jiān)管系統(tǒng)的情況下，更需要一個(gè)體現(xiàn)“一盤(pán)棋”的監(jiān)管人。

 

2、監(jiān)管人的構(gòu)建

 

不難理解，沒(méi)有獨(dú)立、權(quán)威的監(jiān)管人，將是國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一大制度性缺陷。而監(jiān)管人，特別是擁有管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)力”，集國(guó)家國(guó)資制度監(jiān)管、市場(chǎng)規(guī)則監(jiān)管、國(guó)有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管和國(guó)家所有者終極權(quán)益監(jiān)管于一體的國(guó)家級(jí)“監(jiān)管人”（為行文方便，姑名之為“中國(guó)企監(jiān)會(huì)”）的構(gòu)建和存在，我們認(rèn)為，這將是完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度最具挑戰(zhàn)意義的一項(xiàng)重要變革。

 

那么，如何構(gòu)建中國(guó)企監(jiān)會(huì)呢？

 

第一、剝離全國(guó)現(xiàn)行各級(jí)（國(guó)務(wù)院國(guó)資委——各省、直轄市、自治區(qū)——地級(jí)市）政府國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力，將所有監(jiān)管職能收歸至獨(dú)立、權(quán)威的“中國(guó)企監(jiān)會(huì)”。

 

第二、剝離各級(jí)政府授權(quán)非國(guó)資委系統(tǒng)的出資人機(jī)構(gòu)的“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力，將所有監(jiān)管職能收歸“中國(guó)企監(jiān)會(huì)”。當(dāng)前我國(guó)國(guó)資管理體制的實(shí)際情況是，從中央層面看，國(guó)資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)有123家，除此之外，還有涉及金融、鐵路、煙草、郵政、文化、廣電及教育、衛(wèi)生、中科院等80多個(gè)部門(mén)所管理的3000多家企業(yè)（含企業(yè)化管理的事業(yè)單位）也在從事企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能的集中統(tǒng)一，是為了避免國(guó)資管理體制出現(xiàn)從“一龍治一水“到“九龍治九水”的混亂局面。

 

第三、將《地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》所規(guī)定的“國(guó)資委指導(dǎo)監(jiān)督的范圍，即一是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，二是國(guó)企改革及國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，將地方國(guó)資委由旅行的規(guī)范性文件的抄報(bào)、法規(guī)實(shí)施的督查、舉報(bào)案件的查處和重大事項(xiàng)的報(bào)告等四種監(jiān)督制度”轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓ㄒ?guī)，由中國(guó)企監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。

 

第四、將全國(guó)各級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)收歸“中國(guó)企監(jiān)會(huì)”，整合成為若干全國(guó)性的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。拆除區(qū)隔、公平信息，規(guī)范程序、凈化交易，促進(jìn)全國(guó)企業(yè)國(guó)有資本要素在全國(guó)市場(chǎng)的順暢流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。

 

第五、賦予中國(guó)企監(jiān)會(huì)對(duì)各級(jí)政府（包括同級(jí)黨委）之于出資人機(jī)構(gòu)乃至所出資企業(yè)行為合法合規(guī)性的監(jiān)督權(quán)。

 

3、監(jiān)管人的地位和作用

 

基于以上構(gòu)建，中國(guó)企監(jiān)會(huì)的地位、性質(zhì)和職能，可進(jìn)一步設(shè)計(jì)如下：

 

（1）地位與性質(zhì)：理論上對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但根據(jù)中國(guó)實(shí)際，比照“證監(jiān)會(huì)”，可以是國(guó)務(wù)院直屬的具有行政職責(zé)的事業(yè)單位。

 

（2）基本功能：研究制訂國(guó)家所有權(quán)政策；研究和擬訂企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的方針政策；起草國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)法律、法規(guī)，提出制訂和修改的建議；對(duì)全國(guó)各領(lǐng)域企業(yè)國(guó)有資本實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，垂直領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)企監(jiān)會(huì)派駐各省（直轄市、自治區(qū)和計(jì)劃單列市）的企監(jiān)局；制定全國(guó)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)則和辦法。規(guī)范開(kāi)展企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、登記、劃轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、處置、資產(chǎn)評(píng)估及產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)工作；垂直領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。對(duì)全國(guó)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，管理交易機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員；制訂國(guó)家出資企業(yè)高級(jí)管理人員任職資格的管理辦法，負(fù)責(zé)任職資格的監(jiān)督和對(duì)違規(guī)違法者的準(zhǔn)入處罰；負(fù)責(zé)全國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)與信息資源管理；依法對(duì)系關(guān)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)違規(guī)違法行為進(jìn)行調(diào)查、處罰；承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。

 

 

 

有關(guān)研究表明，完善國(guó)資管理的大方向和著力點(diǎn)均已明確，惟有在國(guó)資管理體制實(shí)現(xiàn)方式上有所變革和突破，才有可能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

 

對(duì)此，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面思考中國(guó)國(guó)資管理體制的實(shí)現(xiàn)方式。

 

一是設(shè)法拆解理清因果糾結(jié)。出資人、董事會(huì)、經(jīng)理層之間避免行為方式的行政化，而盡可能地市場(chǎng)化。黨政機(jī)關(guān)與出資人之間避免政治化行為，而盡可能地按照公司化規(guī)則行事。

 

二是盡量區(qū)隔“權(quán)利”和“權(quán)力”。國(guó)資委應(yīng)將其履行出資人職責(zé)與行使監(jiān)管者職能進(jìn)行界定，劃分。國(guó)資委要么只做出資人，不做監(jiān)管人；要么只做監(jiān)管人，而不做出資人。

 

三是著力構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一所有權(quán)益與中央和地方政府分級(jí)代表之間的約束與激勵(lì)機(jī)制。

 

四是努力構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一監(jiān)管人制度的全國(guó)企業(yè)國(guó)有資本監(jiān)管體系。

 

基于現(xiàn)階段國(guó)資委兼具出資人和監(jiān)管者兩種職能，且暫時(shí)尚無(wú)法分離，研究認(rèn)為，未來(lái)早期的國(guó)資體制改革應(yīng)采取過(guò)渡模式。待出資人身份與監(jiān)管者職能分離時(shí)機(jī)成熟且獨(dú)立“監(jiān)管人”擁有立法保障之時(shí)，再走未來(lái)模式。

 

1、過(guò)渡模式暢想

 

此過(guò)渡模式，是一種在不改變國(guó)資委現(xiàn)有組織體制格局情況下所做的改革表現(xiàn)。需要國(guó)資委在其與所出資的國(guó)家出資企業(yè)之間構(gòu)造一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)履行出資人職責(zé)、專門(mén)從事企業(yè)國(guó)有資本投資控股的中間體——控股集團(tuán)公司。國(guó)資委將股東權(quán)利委托給它，由其專門(mén)以股東身份從事企業(yè)國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。它不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，而是發(fā)揮承上啟下的作用：既接受國(guó)資委的監(jiān)督和管理，又發(fā)揮國(guó)有資本出資人的功用；既可以成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的“蓄水池”，又能替國(guó)家出資企業(yè)“遮風(fēng)擋雨”。對(duì)國(guó)資委而言，就可以擺脫對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的全面介入，而主要行使“監(jiān)督”職能。

 

作為相應(yīng)要求，國(guó)資委在內(nèi)部組織建設(shè)上，應(yīng)逐步縮編履行出資人職責(zé)部分的機(jī)構(gòu)和崗位，重點(diǎn)做強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管職責(zé)部分，逐步成為一個(gè)專業(yè)的監(jiān)管人。國(guó)務(wù)院國(guó)資委與地方國(guó)資委的關(guān)系可維持現(xiàn)狀，暫時(shí)保持不變。

 

控股集團(tuán)公司可依照三種思路來(lái)創(chuàng)立。一是通過(guò)改造現(xiàn)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司；二是通過(guò)提升旗下一個(gè)或幾個(gè)特大型企業(yè)；三是投資新建，如北京市國(guó)資委建立與其級(jí)別平行的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中心。

 

由于大型國(guó)有企業(yè)公司制、股份制改革過(guò)程中，控股股東采取公司化運(yùn)作，更有