項目建設(shè)管理體制改革背景：某資源控股有限公司（以下簡稱公司）主營業(yè)務(wù)是開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理所轄區(qū)域內(nèi)的抽水蓄能電站，公司目前管理的單位分布在全國21個省(自治區(qū)、直轄市)。隨著國家“雙碳”目標(biāo)的提出，“十四五”期間，公司抽水蓄能電站工程建設(shè)項目（以下簡稱項目）迎來大發(fā)展，公司年度建設(shè)項目峰值將達(dá)40個以上，公司將長期處于項目土建施工、安裝調(diào)試、投產(chǎn)運營高峰疊加期。
——編者語
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求是咨詢董事長安林受國務(wù)院國資委改革局邀請對“控股不控權(quán)”提供指導(dǎo)
某資源控股有限公司（以下簡稱公司）主營業(yè)務(wù)是開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理所轄區(qū)域內(nèi)的抽水蓄能電站，公司目前管理的單位分布在全國21個省(自治區(qū)、直轄市)。隨著國家“雙碳”目標(biāo)的提出，“十四五”期間，公司抽水蓄能電站工程建設(shè)項目（以下簡稱項目）迎來大發(fā)展，公司年度建設(shè)項目峰值將達(dá)40個以上，公司將長期處于項目土建施工、安裝調(diào)試、投產(chǎn)運營高峰疊加期。
由于公司年度項目建設(shè)數(shù)量激增，公司本部漸漸感到公司組織管理能力、資源配置能力、人才保障能力、項目風(fēng)險控制能力等無法滿足公司項目建設(shè)管理發(fā)展需要，原有的項目建設(shè)管理體制機制需要進(jìn)行改進(jìn)和完善。由北京求是聯(lián)合管理咨詢有限責(zé)任公司咨詢項目組（以下簡稱咨詢組）通過深入研究分析原有的項目建設(shè)管理模式，包括項目建設(shè)管理組織管理模式、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計及項目運作機制等，找出影響企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵管理問題，對問題產(chǎn)生的原因深入剖析，提出了初步解決方案，也初步形成了公司頗具特色的集約化和專業(yè)化的項目建管模式。
由于公司“十四五”期間建設(shè)項目數(shù)量激增，且分布區(qū)域分散，目前項目建管體制主要表現(xiàn)如下問題：
第一，公司組織結(jié)構(gòu)不能滿足項目建設(shè)發(fā)展需要。“十四五”期間，由于很多項目同期開展，需要公司本部對項目建設(shè)管理重大事項進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)和決策的工作量激增，導(dǎo)致公司本部管理幅度增加和管理難度加大，但公司本部職能定位、部門職責(zé)分配及權(quán)責(zé)劃分等沒有進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)，導(dǎo)致公司組織結(jié)構(gòu)不能滿足項目建設(shè)發(fā)展需要。
第二，公司本部項目決策效率和項目管控效果下降。項目建管體制改革前，公司本部對項目建設(shè)管理許多重大事項進(jìn)行決策的同時還要做很多具體執(zhí)行工作，隨著公司年度在建項目數(shù)量激增，公司本部項目建設(shè)管理事務(wù)性工作增長較多，需要公司本部集中決策事項和下放權(quán)責(zé)事項沒有根據(jù)公司發(fā)展的需要及時調(diào)整，導(dǎo)致項目決策效率和項目管控效果下降。
第三，有的項目公司項目管理能力不足。由于全國各區(qū)域的項目公司都是新組建，管理團(tuán)隊新組建，各區(qū)域項目管理團(tuán)隊項目管理能力參差不齊，有的項目公司統(tǒng)籌項目現(xiàn)場各參建單位的組織協(xié)調(diào)能力不足，有的項目公司對項目安全、質(zhì)量、造價、工期等關(guān)鍵業(yè)務(wù)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致項目管理風(fēng)險加大等。
為此，圍繞如何優(yōu)化設(shè)計公司項目建設(shè)管理體制機制，包括項目建設(shè)管理組織管控模式、組織結(jié)構(gòu)形式以及運作機制等，如何理順項目建設(shè)管理各級機構(gòu)管理關(guān)系，推進(jìn)區(qū)域項目部群管理集約化和專業(yè)化，節(jié)約組織管理資源，提升項目管控水平等，咨詢組對此進(jìn)行了深入研究分析，查閱了大量公司項目管理制度，研究公司相關(guān)改革政策，根據(jù)相關(guān)管理理論結(jié)合公司實際提出初步改革方案。
根據(jù)公司總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)要求，從研究分析項目建設(shè)管理組織管控模式、各級組織機構(gòu)職能定位、各級組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、項目建設(shè)專業(yè)化管控和職能管理服務(wù)、項目建設(shè)管控權(quán)責(zé)界面劃分等方面入手，結(jié)合公司項目建設(shè)管理特點，制定項目建設(shè)管理策略和優(yōu)化措施。
1. 為確保公司對全國各區(qū)域內(nèi)項目公司的項目建設(shè)管理提供全面管理服務(wù)，公司在全國所轄區(qū)域內(nèi)組建五個開發(fā)建設(shè)區(qū)域分公司（以下簡稱區(qū)域分公司），在每個區(qū)域內(nèi)，公司全資設(shè)立或與相關(guān)投資企業(yè)共同出資設(shè)立多家項目法人單位（以下簡稱項目公司）。
2. 為提高項目建設(shè)管理全過程的項目管理職業(yè)化、專業(yè)化水平，項目建設(shè)管理期間，由項目公司委托公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)管理工作。項目公司與公司簽訂委托管理合同，明確項目管理各機構(gòu)職責(zé)、管理權(quán)限及管理內(nèi)容，制定權(quán)責(zé)清單等。
3. 為降低管理成本、節(jié)約組織資源，公司授權(quán)區(qū)域分公司對項目公司（項目部）職能管理提供集約化服務(wù)。區(qū)域分公司對項目公司派駐項目建設(shè)管理部（以下簡稱項目部），項目部與項目公司實施一體化運作，項目公司工程建設(shè)期項目業(yè)務(wù)專業(yè)化管理職責(zé)由項目部代為履行。
區(qū)域分公司職能管理集約化服務(wù)是職能管理共享服務(wù)的新模式，引入了市場運作機制，區(qū)域分公司為所屬各項目部服務(wù)，區(qū)域內(nèi)各項目部的相關(guān)職能管理工作集中起來統(tǒng)一由區(qū)域分公司來完成，區(qū)域分公司與項目部是服務(wù)與支持關(guān)系，依據(jù)項目部需要，提供職能管理服務(wù)。
4. 按照“集團(tuán)化、集約化、專業(yè)化”管理的總體思路，做強公司本部，做優(yōu)區(qū)域分公司，做精項目部。
5. 根據(jù)公司項目建設(shè)管理策略，結(jié)合各區(qū)域項目公司項目建設(shè)管理實際情況，合理選擇公司對項目公司的管控模式和組織結(jié)構(gòu)形式，各級機構(gòu)部門設(shè)置和職責(zé)分配做相應(yīng)的優(yōu)化調(diào)整，根據(jù)管控模式要求優(yōu)化設(shè)計公司管控權(quán)責(zé)界面，對項目建設(shè)管理關(guān)鍵問題提出建議。
6. 完善公司各級機構(gòu)制度建設(shè)體系。建立并完善公司本部、區(qū)域分公司、項目部分層分類管理制度。
7. 項目完成竣工驗收并移交給項目公司后，項目正式投入運營，項目部撤離。
企業(yè)組織管理的集分權(quán)不同程度決定了企業(yè)不同的管控模式。常見的組織管控模式按照集權(quán)程度由高到底依次有集權(quán)型管控、適度集權(quán)型管控、分權(quán)型管控三種模式，還衍生出兩種中間過渡模式。企業(yè)組織應(yīng)該選擇什么樣的集分權(quán)管控模式，取決于對自身所處的內(nèi)外部環(huán)境、自身的資源能力以及企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略的正確判斷。
對于項目建設(shè)管理業(yè)務(wù)在公司本部處于戰(zhàn)略核心地位且與本部資源相關(guān)度非常高，結(jié)合公司主營業(yè)務(wù)投資管理需要，公司對項目公司的項目建設(shè)管理適合集權(quán)管理?？煽紤]兩種方法實現(xiàn)，其一是公司本部直接管控項目公司（項目部）；其二是通過區(qū)域分公司全面管控項目公司（項目部）。
1.公司本部直接管控項目部
公司本部對項目公司（項目部）實行專業(yè)化管控，通過區(qū)域分公司對項目公司（項目部）職能管理提供集約化服務(wù)，公司本部指導(dǎo)、監(jiān)督、考核各區(qū)域分公司職能管理工作。公司本部職能部門完善并設(shè)立具體的業(yè)務(wù)管理部門對項目公司的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，主要起到業(yè)務(wù)管理、控制與服務(wù)職能，公司本部核心功能為戰(zhàn)略管理和經(jīng)營管理。
2.通過區(qū)域分公司全面管控項目部
根據(jù)公司發(fā)展戰(zhàn)略需要，公司本部將項目建設(shè)管理職責(zé)和權(quán)限更多的授權(quán)給區(qū)域分公司，區(qū)域分公司掌握項目公司的控制權(quán)，使項目建設(shè)管理服從于公司發(fā)展戰(zhàn)略，公司本部核心功能為戰(zhàn)略協(xié)同和風(fēng)險控制等。
不同的企業(yè)由于業(yè)務(wù)性質(zhì)、發(fā)展階段等情況不同，企業(yè)本部對區(qū)域分公司的管理模式和授權(quán)范圍均有所差別，企業(yè)本部、區(qū)域分公司、項目公司（項目部）的職能定位也各不相同。
1. 公司本部直接管控項目部
為加強公司對項目公司（項目部）的業(yè)務(wù)管控力度，區(qū)域分公司為區(qū)域內(nèi)各項目公司（項目部）提供職能管理共享服務(wù)，項目部為項目公司承擔(dān)專業(yè)化管理職責(zé)并直接向公司本部匯報。公司對項目公司的管控就是對區(qū)域分公司和項目部的管控，其各級機構(gòu)職能定位如下表所示。
職能管理共享服務(wù)模式有利于節(jié)約區(qū)域內(nèi)各項目部管理資源，也大大減輕了公司本部管理壓力，但如何平衡好協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)各項目部職能管理和服務(wù)，對新成立的區(qū)域分公司是一個挑戰(zhàn)。
公司本部直接管控項目核心業(yè)務(wù)，有利于合理調(diào)配公司資源和控制項目風(fēng)險。但隨著各區(qū)域分公司項目數(shù)量的增加，需要公司本部決策和協(xié)調(diào)管理的事項增多，本部需要增加人員編制。
2. 通過區(qū)域分公司全面管控項目部
為適應(yīng)公司戰(zhàn)略規(guī)劃和業(yè)務(wù)布局管理新需要，公司對區(qū)域分公司充分授權(quán)，區(qū)域分公司對項目公司（項目部）實施全面管控，區(qū)域分公司承擔(dān)職能管理集約化和業(yè)務(wù)專業(yè)化管理職責(zé)。區(qū)域分公司不僅為項目公司（項目部）提供職能管理集約化服務(wù)，還直接管控項目公司（項目部）業(yè)務(wù)專業(yè)化管理工作。這種情況在產(chǎn)品類別多或企業(yè)地理位置分布區(qū)域廣需要獨立經(jīng)營業(yè)務(wù)的集團(tuán)化企業(yè)中較為常見。公司作為項目建設(shè)方企業(yè)，根據(jù)公司管理需要，有些符合條件的區(qū)域分公司及項目公司（項目部）也可擇機選用這種管理模式。其各級機構(gòu)職能定位如下表所示。
公司本部對區(qū)域分公司實施授權(quán)管理，區(qū)域分公司對項目部實施集權(quán)管控，這種兩級管理模式有利于提高區(qū)域分公司綜合管理能力，有利于公司開展“小總部，大集團(tuán)”建設(shè)，但隨著各區(qū)域分公司項目數(shù)量的增加，區(qū)域分公司資源優(yōu)勢如何建立、能力優(yōu)勢如何培養(yǎng)，對區(qū)域分公司是一個挑戰(zhàn)。
企業(yè)不同組織管理模式需要適合的組織結(jié)構(gòu)形式與之相匹配。常見的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)形式一般有直線職能制、事業(yè)部制（或分公司制）、子公司制、矩陣制、共享服務(wù)制、網(wǎng)絡(luò)化組織及混合制組織等?；旌现平M織是指由直線職能制、事業(yè)部制（或分公司制）、子公司制、矩陣制中兩種以上（含兩種）所組成的組織。一般來說，單一組織層級的公司，常常選擇直線職能制或事業(yè)部制（或分公司制）或矩陣制組織結(jié)構(gòu)；根據(jù)產(chǎn)權(quán)投資形成的多組織層級的集團(tuán)化公司，常常選擇事業(yè)部制或子公司制或共享服務(wù)制或混合制組織結(jié)構(gòu)形式。
企業(yè)項目建設(shè)管理組織結(jié)構(gòu)形式根據(jù)企業(yè)本部對分子公司的管控模式，以及各級機構(gòu)在項目建設(shè)管理中的職能定位進(jìn)行選擇，合理劃分部門設(shè)置和職責(zé)分工。
1. 公司本部直接管控項目部
項目部業(yè)務(wù)專業(yè)化管理工作由公司本部直接管控，區(qū)域內(nèi)各項目部的相關(guān)職能管理工作由區(qū)域分公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)。這種情況下適用于直線職能制和職能管理共享服務(wù)制相混合的組織結(jié)構(gòu)形式。
公司本部職能管理部門和業(yè)務(wù)管理部門較為齊全，其中，公司本部業(yè)務(wù)管理部門需要設(shè)立發(fā)展策劃部（項目開發(fā)部）、安全監(jiān)察部、基本建設(shè)部、物資部（招投標(biāo)管理中心）等，職能管理部門設(shè)立辦公室（黨委辦公室）、資產(chǎn)財務(wù)部、人力資源部（黨委組織部）、科技信息部、紀(jì)委辦公室（巡察辦）、審計部、黨委黨建部（黨委宣傳部、直屬黨委、工會）、經(jīng)濟法律部（研究室)、生產(chǎn)技術(shù)部或設(shè)備管理部、運行監(jiān)控中心（或運行管理部）、上市辦公室（董事會辦公室）等。
區(qū)域分公司設(shè)置辦公室（黨委辦公室）、發(fā)展計劃部、黨委組織部（人力資源部）、財務(wù)部、黨委黨建部（黨委宣傳部、工會）、紀(jì)委辦公室、審計部、法務(wù)中心等8個職能部門。
項目部設(shè)置綜合管理部、計劃合同部、財務(wù)部、安全監(jiān)察部、工程物資部等5個部門。
2. 通過區(qū)域分公司全面管控項目部
為減少公司本部管理幅度，公司本部采取分權(quán)管理模式管理區(qū)域分公司，區(qū)域分公司全面管理區(qū)域內(nèi)各項目公司（項目部），即區(qū)域分公司不僅發(fā)揮職能管理共享服務(wù)中心作用，統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)各項目部的相關(guān)職能管理工作，同時對各項目部行使業(yè)務(wù)監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、考核管理各項目部專業(yè)化管理工作，項目部具體落實項目公司專業(yè)化管理職責(zé)。
公司本部職能管理部門齊全但業(yè)務(wù)管理部門較為精簡，項目管理較多職責(zé)和權(quán)限下放到區(qū)域分公司，其中，公司本部業(yè)務(wù)管理部門可設(shè)發(fā)展策劃部、安全監(jiān)察部、基建物資部（招投標(biāo)管理中心）等即可，職能部門設(shè)辦公室（黨委辦公室）、人力資源部（黨委組織部）、資產(chǎn)財務(wù)部、科技信息部、紀(jì)委辦公室（巡察辦）、審計部、黨委黨建部（黨委宣傳部、直屬黨委、工會）、經(jīng)濟法律部（研究室)、生產(chǎn)技術(shù)部（或設(shè)備管理部）、運行監(jiān)控中心（或運行管理部）、上市辦公室（董事會辦公室）等。
區(qū)域分公司職能部門設(shè)置辦公室（黨委辦公室）、發(fā)展計劃部、黨委組織部（人力資源部）、財務(wù)部、黨委黨建部（黨委宣傳部、工會）、紀(jì)委辦公室、審計部、法務(wù)中心等，業(yè)務(wù)管理部門設(shè)安全監(jiān)察部、工程管理部等。
項目部設(shè)置綜合管理部、計劃合同部、財務(wù)部、安全監(jiān)察部、工程物資部等5個部門。
項目公司設(shè)“四會一層”，通過股東會、黨組織會、董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理辦公會進(jìn)行決策，項目建設(shè)期間項目公司不設(shè)管理部門，到一定階段設(shè)生產(chǎn)準(zhǔn)備部門，到項目竣工投產(chǎn)時再配相關(guān)部門；區(qū)域分公司設(shè)“一會一層”，通過黨委會、總經(jīng)理辦公會進(jìn)行決策，設(shè)若干職能部門和業(yè)務(wù)部門進(jìn)行日常管理；項目部設(shè)“一會一層”，通過黨支部會、總經(jīng)理辦公會進(jìn)行決策，設(shè)若干業(yè)務(wù)部門和職能部門進(jìn)行日常管理。
項目公司成立前，區(qū)域分公司具體負(fù)責(zé)項目前期工作和工程籌建期工作，實行公司內(nèi)部決策管理流程；項目公司成立后，區(qū)域分公司和項目部根據(jù)委托管理合同和授權(quán)書要求均以項目公司名義履職行權(quán)。
公司作為項目公司大股東，其管控要求一般通過項目公司“四會一層”貫徹落實，因此在委托管理合同和授權(quán)書中，需要對區(qū)域分公司和項目部明確委托的項目公司項目管理事項，制定項目管控權(quán)責(zé)清單。
如果出現(xiàn)項目公司股東會職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項，可臨時召開項目公司股東會決策，或者在委托管理合同中明確由公司本部決策。如果出現(xiàn)超出區(qū)域分公司權(quán)限事項，可上報公司本部決策；對于區(qū)域分公司全面管控項目公司（項目部）的組織模式，如果出現(xiàn)超出項目部權(quán)限事項，可上報區(qū)域分公司決策或?qū)徸h后再上報公司本部決策。
為推行公司集團(tuán)化管理，落實公司建管體制改革舉措，需合理設(shè)計公司管控權(quán)責(zé)體系，明確公司經(jīng)營層和本部部門責(zé)任邊界和分權(quán)范圍。在明確公司各級管理機構(gòu)職能定位、公司本部管控關(guān)鍵職責(zé)項基礎(chǔ)上，針對項目建設(shè)各階段管理工作進(jìn)一步細(xì)化各關(guān)鍵職責(zé)項對應(yīng)的權(quán)責(zé)項及權(quán)責(zé)界面劃分，落實公司本部管理意圖和集分權(quán)導(dǎo)向。
公司項目建設(shè)管理各級機構(gòu)管理權(quán)限可分為決策權(quán)、控制權(quán)和考核權(quán)，覆蓋公司管控的事前、事中和事后控制的全過程。這三項權(quán)力相互匹配、相互協(xié)調(diào)，共同支撐著公司管控目標(biāo)的實現(xiàn)。
公司管控關(guān)鍵職責(zé)項是指項目建設(shè)各階段關(guān)鍵職責(zé)事項；公司管控關(guān)鍵權(quán)責(zé)項是指關(guān)鍵職責(zé)項所含的或?qū)?yīng)的權(quán)責(zé)事項，權(quán)責(zé)界面劃分是明確各關(guān)鍵權(quán)責(zé)項主責(zé)部門或主責(zé)單位。
針對公司直接管控項目部和通過區(qū)域分公司全面管控項目部的兩種管理方案，需要詳細(xì)設(shè)計公司本部、區(qū)域分公司、項目部之間的關(guān)鍵管理職責(zé)項和所含的權(quán)責(zé)項及對應(yīng)的權(quán)責(zé)界面劃分等。
項目建設(shè)管理是項系統(tǒng)工程，科學(xué)合理的項目建管理論對完善企業(yè)項目建管體制意義重大，科學(xué)適用且完善的項目建管制度體系是實踐項目建設(shè)管理的堅強保障。希望能夠通過對企業(yè)項目建管體制改革相關(guān)理論探索和實踐經(jīng)驗的分享，引發(fā)相關(guān)企業(yè)的更多思考，能有助于企業(yè)建立一套權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范、監(jiān)管有力、運行高效的項目建管體制。
作者：北京求是聯(lián)合管理咨詢有限責(zé)任公司 陳偉