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2016年9月期刊

國企改革深水突圍之策

過去的改革主要是“倒逼機制”,現(xiàn)在需要的是主動改革;過去改革是在原有的利益格局基礎(chǔ)上進行,現(xiàn)在要觸動既定的利益格局;過去的改革大多是單項突破,現(xiàn)在需要系統(tǒng)配套進行;過去的改革以自下而上為主,現(xiàn)在更需要上層的引導(dǎo)。國企改革需要的不僅僅是頂層設(shè)計,更重要的是決策層改革的膽識和決心。

——編者語


 中國的改革進入深水區(qū),國企改革也是如此。

過去的改革主要是“倒逼機制”,現(xiàn)在需要的是主動改革;過去改革是在原有的利益格局基礎(chǔ)上進行,現(xiàn)在要觸動既定的利益格局;過去的改革大多是單項突破,現(xiàn)在需要系統(tǒng)配套進行;過去的改革以自下而上為主,現(xiàn)在更需要上層的引導(dǎo)。國企改革需要的不僅僅是頂層設(shè)計,更重要的是決策層改革的膽識和決心。

關(guān)于當(dāng)前的國企改革可以聚焦到以下幾個方面:

1、確立新的國資監(jiān)管和運營體制架構(gòu)

按照《決定》的要求盡快確立新的國資監(jiān)管和運營體制架構(gòu),進一步厘清國資委、國有資本運營公司和企業(yè)三者的權(quán)責(zé)利關(guān)系,切實落實國有資產(chǎn)保值增值和國企改革的責(zé)任。

分類管理勢在必行——少數(shù)管企業(yè),多數(shù)管資本;國資委能否成為中國的淡馬錫?國資管理體制改革的關(guān)鍵是國資委的職能定位。國有資產(chǎn)管理(運營)公司的組建很可能是以存量企業(yè)改造轉(zhuǎn)型為主,不太可能大規(guī)模另起爐灶。

在完善國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制方面,要在構(gòu)建以管資本為主的新型國資管理體制框架上有所突破,進而解決好出資人所有權(quán)和企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系,改進和轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)管理方式,使國有資產(chǎn)的履職方式與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求相適應(yīng),讓競爭性的國有企業(yè)真正回歸市場。

2、推進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整

建立國有經(jīng)濟有進有退、合理流動的機制。

一是要按照《決定》要求準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能,并以此為依據(jù)不斷優(yōu)化國有資本的布局結(jié)構(gòu),切實做到把國有資本的重心放到服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)、提供公共服務(wù)等方面;

二是在明確國企功能定位的基礎(chǔ)上,實行分類管理。按照國企的功能作用,至少可以分為基礎(chǔ)保障類、戰(zhàn)略引領(lǐng)類、完全競爭類三部分。對它們的管理和改革應(yīng)分別采取不同的策略和方式;

三是推進國有資本的戰(zhàn)略性調(diào)整,要在有進有退有所為有所不為方面有所突破。改變國有經(jīng)濟只進不退、只買不賣、只生不死的狀況;通過分離重組購并等方式形成企業(yè)有生有死、資本能進能出,國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的機制; 在兼并收購方面要有風(fēng)險防范機制,防止惡意侵吞國有資產(chǎn)的行為;

四是打破行政性壟斷,放開市場準(zhǔn)入,使國有企業(yè)在平等競爭中形成優(yōu)勝劣汰的機制,在市場機制的作用下推動國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化;

五是充分利用資本市場功能,讓上市公司成為規(guī)范的制度建設(shè)和戰(zhàn)略性重組的平臺。央企控股的上市公司數(shù)量規(guī)模龐大,但股權(quán)流動性差,市場活躍度低,再融資功能弱。這些既是問題也是機會。如何盤活上市公司的資源,提高企業(yè)的資本運作能力,將成為下一步改革的重頭戲。上市公司作為一個公開透明規(guī)范的資產(chǎn)運作平臺,對于國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整和發(fā)展混合所有制,改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)等等具有重要意義。

國有經(jīng)濟調(diào)整之后的存在狀態(tài):國有企業(yè)——關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵行業(yè)和重點領(lǐng)域,國家仍有必要控制一部分國有企業(yè),但不一定采取獨資方式;國有股權(quán)——以營利為主要或唯一目的的行業(yè)和領(lǐng)域中的國有資產(chǎn),不承擔(dān)社會目標(biāo),只追求利潤最大化。

3、推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)

以完善公司治理為重點深入推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)——競爭性企業(yè)的改革。 建立具有國際競爭力的企業(yè),必須在制度建設(shè)上與國際接軌。沒有一流的制度就沒有可持續(xù)發(fā)展的一流企業(yè)。

目前建立現(xiàn)代企業(yè)制度最大的問題是形似而神不似,特別是法人治理結(jié)構(gòu)沒有真正建立起來。國企與現(xiàn)代企業(yè)制度是否相容的問題實際上沒有解決。 建立比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度依然任重道遠。

以國有控股上市公司為例,在公司治理上至少存在以下問題:董事會與經(jīng)理層高度重合,不具有獨立性,決策與執(zhí)行兩種功能合而為一;經(jīng)理層以行政任命制為主;內(nèi)部人控制,“一把手”個人決策;監(jiān)事會在一把手領(lǐng)導(dǎo)之下,難以發(fā)揮監(jiān)督作用;有效的激勵約束機制沒有建立;缺乏透明度——外部監(jiān)督失效。中國公司治理的問題與市場經(jīng)濟國家的最大差別,就是法律規(guī)則得不到嚴(yán)格執(zhí)行。

完善國有企業(yè)公司治理面臨的特殊性:國有企業(yè)治理面臨雙重任務(wù),既要解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系,還要解決出資人與代理人的關(guān)系。國有股東只是虛擬的出資人代表,最終所有者難以發(fā)揮作用——主要靠政府的作用。國有股東代表具有政治化的傾向,難以成為真正的理性經(jīng)濟人——誰來承擔(dān)經(jīng)營的后果和責(zé)任。

現(xiàn)代企業(yè)制度的核心和靈魂是建立規(guī)范有效的董事會。為何建立董事會:實現(xiàn)企業(yè)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開;實現(xiàn)董事會集體決策;實現(xiàn)董事會管理經(jīng)理層;更好地維護出資人利益;平衡協(xié)調(diào)各方面關(guān)系。怎樣建立董事會?董事會如何運作?建立董事會需要的條件:人才、管理體制、觀念與文化。

建立規(guī)范的董事會為何難以推進,因為涉及到深層次的改革,至少面臨三方面的挑戰(zhàn):一是對國有企業(yè)原來的管理模式的革命;二是對國資委履行出資人職能方式的革命;三是對政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的檢驗。

改革的必要性:一次主動革命的嘗試——國資委不能做婆婆加老板,必須依照公司法履行出資人的職責(zé),既不能越位,又不能缺位。國資委直接管理企業(yè)必然造成職責(zé)不清,職能錯位,通過董事會可以從制度上保證國資委履職的有效性。

規(guī)范的董事會什么樣?董事來源以有經(jīng)驗的原企業(yè)經(jīng)理人為主,吸收國內(nèi)外專業(yè)人士參與;董事會成員中外部董事占一半以上;董事長與總經(jīng)理分設(shè),決策與執(zhí)行分開;專設(shè)一名職工董事參與企業(yè)決策;董事會及其專業(yè)委員會發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和決策作用;國資委相關(guān)管理職能依法逐步轉(zhuǎn)到董事會。

試點效果初步顯現(xiàn):科學(xué)決策機制開始形成,董事會在重大決策中的積極作用明顯;企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)進一步清晰,投資行為趨于理性規(guī)范,戰(zhàn)略的實施與管控得到加強;風(fēng)險管控意識增強,經(jīng)營更加穩(wěn)??;管理鏈條縮短,管理體制逐步理順;業(yè)績考核更貼近企業(yè)實際;決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分開,權(quán)責(zé)更加明確。

試點的局限:配套改革不到位,董事會的決策作用缺乏基礎(chǔ)。如經(jīng)理的選聘權(quán)不落實;董事會與經(jīng)理層之間的分工缺乏必要的規(guī)范,集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系界定不清;內(nèi)部董事長與總經(jīng)理的關(guān)系難以理順;出資人意識不強,易于為內(nèi)部人左右;董事會人員構(gòu)成與結(jié)構(gòu)還不能完全滿足需要。

試點需要解決的難點問題:培訓(xùn)合格的外部董事,解決外部董事的來源和素質(zhì)問題:什么人可以擔(dān)任?——文化與制度環(huán)境的挑戰(zhàn);按照公司法和國際慣例健全機構(gòu)和制度,規(guī)范各主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任,決策與執(zhí)行分開,實現(xiàn)分權(quán)制衡,解決權(quán)利過于集中的問題——對“一把手”文化的挑戰(zhàn);董事會按市場化規(guī)則選聘經(jīng)理人,并建立相應(yīng)的激勵考核約束機制——對經(jīng)理人員行政任命制的挑戰(zhàn);改變現(xiàn)在的權(quán)力劃分,對董事會充分授權(quán),做到權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一——對出資人與政府部門的挑戰(zhàn);處理好“新三會”與“老三會”的關(guān)系,政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢——重點是企業(yè)黨組織作用定位的挑戰(zhàn)。

4、推進國有資本與其它所有制資本的融合

規(guī)范發(fā)展包括職工持股在內(nèi)的混合所有制。

重點:優(yōu)化所有制結(jié)構(gòu),解決國有一股獨大問題?;旌暇褪且黝愃兄频慕缦藓捅趬?。

難點:如何保障國有資產(chǎn)的權(quán)益;如何公平定價;如何完善審批程序;如何建立責(zé)任機制,避免道德風(fēng)險等。

關(guān)鍵:對職工持股必須吸取過去的教訓(xùn),關(guān)鍵是選擇適合持股的對象及企業(yè)并規(guī)范運作。

發(fā)展混合所有制要與國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整結(jié)合起來,根據(jù)有進有退的原則; 形成不同的混合形式?;旌纤兄撇粦?yīng)簡單地等同國有控股的多元企業(yè),實際上是一種社會資本的形式。

發(fā)展混合所有制要與國有資本的管理體制改革結(jié)合起來,分別對全資經(jīng)營、絕對控股、相對控股、一般參股的企業(yè)做出區(qū)分。

5、建立有效的激勵約束機制

以提高國企的運行效率為中心,改革人事用工分配制度完善國有企業(yè)經(jīng)營機制,建立有效的激勵約束機制。

國企內(nèi)部的改革:包括用工制度、選人用人機制和激勵約束機制,特別是探索建立長效激勵機制。

國企改革有一條完整的邏輯:企業(yè)市場化——人員市場化——薪酬市場化。

現(xiàn)在有些方面還是雙軌制,一半在市場,一半在舊體制。解決的辦法必須往前進。

作者:原國務(wù)院國有大型重點企業(yè)監(jiān)事會主席熊志軍