國有企業(yè)改革事關我國國民經(jīng)濟發(fā)展的全局，是一個復雜的系統(tǒng)工程，其中最為核心、最為根本的應是國有資產管理體制的改革。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會自2003年成立以來，一直致力于完善國有資產管理體制和制度的實踐與探索，并取得了顯著的成就。但是，國有資產管理體制在實際運行中也暴露出一些問題，歸納為十大問題。這些問題不解決，勢必進一步影響和制約我國國有資產管理體制的優(yōu)化完善和國有企業(yè)改革的深化推進。
——編者語
祝賀求是咨詢董事長安林博士總經(jīng)理陳慶博士獲聘中企研高級研究員
安林董事長受邀參加民盟北京市委“優(yōu)化營商環(huán)境條例”修正案征求意見座談會并做專家發(fā)言
求是咨詢董事長安林受國務院國資委改革局邀請對“控股不控權”提供指導
黨管干部本是一項原則，但筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，很多國有企業(yè)都存在"?。ㄎ┕芨刹?quot;、"市（委）管干部"的現(xiàn)象。即便企業(yè)副職也多由國資委黨委（及組織部門）和?。ㄖ陛犑?、地市）委組織部負責選拔。有的地方，對國有企業(yè)紀委書記的提名和安排，也基本比照黨中央對省級紀委書記管理的做法，由?。ㄖ陛犑小⒌厥校┘o委行使，并最終決定。而通過此種方式獲得身份認定的領導人，還可享受政府規(guī)定的諸如看病可走綠色通道的"紅本本"待遇。
在諸如省委——省政府——國資委——國有企業(yè)這一鏈條上，由于黨管干部的"操作化"，政企關系似乎已變成了實質性的"黨企關系"。于是，政企分開，在黨企不分的情況下，失去了應有意義。
筆者在對國有企業(yè)領導人訪談中，最經(jīng)常聽到的一句話："誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！"，或許最能說明黨企化——黨企不分，對國資管理產生不利影響的嚴重程度，從而使公司治理結構失去了"治理"的空間。
政資分離有利于政府的行政管理職能與國有資產管理職能的分離，進而有助于政企分開。
調研發(fā)現(xiàn)，有些省（直轄市、地市）政府依然熱衷于用行政方式、行政權力來處理國資甚至國企事宜。如有的地方政府為了加強國資委監(jiān)管的權威和力度，不僅在國資委領導配置上，實行國資委黨委書記、主任均由市委市政府主要領導掛帥兼任，國資委處室領導也由政府組成機構的領導兼職的做法，而且在國資委履職行權上，還常常以政府組織或領導的名義，辦國資委不易辦到之事。
正如受訪者所言，"國資委常常搞不定的事情，國資委主任、書記以政府領導身份開個會，發(fā)個文，就解決了！"。這種政資關系的"行政化"，很容易形成以政代資的倒退行為。
國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結構、規(guī)范董事會制度工作雖然開展了多年，特別是隨著2003國務院國資委成立后推行董事會試點工作以來，全國各級政府國資委都在加大規(guī)范和完善董事會的力度，但調研顯示，除中央企業(yè)董事會試點工作顯示明顯成效外，許多地方國有企業(yè)的公司法人治理結構基本還停留于"法律型"框架階段。董事會要么結構殘缺，要么與黨政班子高度重合。但無論哪一種，董事會或董事會決議都被視為一種"形式"，一個"程序要件"（而非"實體要件"）。不少企業(yè)多次提到的"銀行需要或者投資者需要時，我們還得再'做'一個'董事會決議'"之類的話語，或許就是一個最好的印證。
調研同時發(fā)現(xiàn)，黨政聯(lián)席會議、班子會議，實際上仍然是各地國有企業(yè)的決策權力機構。
按照新的國有資產管理體制，國資委是出資人機構，是股東。股東要行使權利，就要嚴格按照《公司法》的規(guī)定。也就是說，管資產、管人、管事（十六大報告的表述），或者資產收益、選擇管理者、參與重大決策（《國資法》的表述），必須要依據(jù)《公司法》的要求來表達和實施。
具體到管人方面，股東只能向所出資企業(yè)——無論是國有獨資公司，國有資本控股公司，還是國有資本參股公司——委派董事和監(jiān)事。
然而，調研發(fā)現(xiàn)，各級國資委的股東行為并不止于此。有的向所出資企業(yè)派財務總監(jiān)，即使企業(yè)經(jīng)理層本身有財務總監(jiān)，董事會有審計委員會，也照派不誤；還有的向企業(yè)委派總法律顧問、總會計師。諸如此類的股東行為均存在濫用之嫌。
具體到管事方面，董事會的事、經(jīng)理層的事，國資委都還在管，而且主要是靠發(fā)紅頭文件來管。
雖然隨著各級國資委對現(xiàn)代企業(yè)制度的推行和公司制股份制改革的深化，國有企業(yè)出現(xiàn)了國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有控股非上市公司、國有控股整體上市公司等多種組織管理形態(tài)，但調研中，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，國資委對各類企業(yè)的監(jiān)管方式卻并無本質性的差別——還是按原來管國有獨資企業(yè)那樣的方式來管（國資委內部組織體制也沒有做好區(qū)別對待的充分準備），盡管有的企業(yè)的董事會有想法（特別是相對規(guī)范的董事會）、企業(yè)其他的股東有微詞、國家證監(jiān)會有意見，千篇一律的"一統(tǒng)化"監(jiān)管方式，最終模糊了國資委的股東（會）角色定位，也削平了所出資企業(yè)公司治理的空間。
一直以來，國資委的內部組織結構基本都是按照政府部門建制，難以勝任履行出資人職責的要求。雖然各專業(yè)職能部門都能各司其職、盡職盡責，但對所出資企業(yè)及其董事會來說，卻表現(xiàn)出"各自為戰(zhàn)"、"各管一段"的本位態(tài)勢。
如規(guī)劃部門只負責規(guī)劃，考核部門只負責考核；又如有些股東事項，上游職能部門處理的時候，下游部門沒有參加，而待到下游部門接手時，由于不掌握信息，往往需要再重新搜集一番。這種傳統(tǒng)組織的專業(yè)化分工，使得國資監(jiān)管業(yè)務流程嚴重割裂。
更為突出的是，各職能部門都習慣于對"內"、對"上"負責，沒有人能對企業(yè)負責，準確地說沒人對能企業(yè)的董事會負責。
筆者注意到，有些地方的國資委已在此方面做出了積極的探索。他們以單獨機構或采取"一個機構兩塊牌子"的方式設立了"股東窗口處室"，來集中歸口受理、處理企業(yè)及其董事會報呈的股東事項。但調研也同時發(fā)現(xiàn)，除此一點改革外，國資委內部根本的監(jiān)管流程割裂現(xiàn)狀并沒有因此而發(fā)生配套性改變。公司制股份制改革和董事會建設的推進，亟待監(jiān)管組織和流程再造。
對于國家出資企業(yè)，國資委要求其完善和規(guī)范董事會制度，并通過外部董事制度和董事會集體決策、董事個人負責的機制進行經(jīng)營決策，以防范和控制經(jīng)營風險。然而，作為股東或股東會機構的國資委，卻依舊沿襲政府行政會議制度——"主任辦公會"——這樣的議決制， 來作股東決議。調研和研究均認為，這樣的股東（會）決策體制和機制風險太大。
首先，從國資委工作制度上看，主任辦公會的表決機制和問責制度存在問題。如對于什么樣的股東決議事項，要上主任辦公會，什么樣的股東決議事項由分管主任審批即可，以及怎樣的情形要三分之二會議成員通過，怎樣的情形要二分之一通過才可，等等，缺乏制度性安排。
其次，從風險管理鏈條上看，企業(yè)或董事會里沒有了"一把手"說了算的概念，而國資委或股東機構（《公司法》第六十七條規(guī)定，"國有獨資公司不設股東會，由國有資產監(jiān)督管理機構行使股東會職權"。）里卻還有"委主任"說了算的原則存在。即董事會決策風險防范了，而股東會或股東決策風險未能得以防范，這同樣是不符合公司治理理念和風險管理的邏輯。
對企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)督，監(jiān)事會無疑是非常關鍵的一支力量。但由于《企業(yè)國有資產管理暫行條例》的外派監(jiān)事會制度和《公司法》"內設"監(jiān)事會制度并行，造成各地國資委和國有企業(yè)在監(jiān)事會建設上"五花八門"。
有的?。ㄖ陛犑?、地市）實行外派監(jiān)事會制度，監(jiān)事會主席為副廳級，監(jiān)事成員全部為公務員管理；有的?。ㄖ陛犑?、地市）實行的外派內設監(jiān)事會制度，監(jiān)事會主席駐廠，算班子成員，享受企業(yè)年薪待遇，與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤；還有的地方國資委向企業(yè)外派監(jiān)事、也同時外派財務總監(jiān)，并對兩者實行同等待遇（人事、薪酬、社保）管理。
調研發(fā)現(xiàn)，十六大所提出的新的國資管理體制中的"國家統(tǒng)一所有、中央和地方政府分別代表"，在實踐運行中，儼然成為了 "分級所有"。加之上下級國資委各為其主（指同級政府）、彼此間不存在行政隸屬關系，"分級代表"實際上已經(jīng)形成了各管各的資產的局面。如直轄市的區(qū)縣一級國資委與市級國資委之間，以及省國資委與地市國資委之間，雖然依照國務院國資委《地方國有資產監(jiān)管工作指導監(jiān)督暫行辦法》，法規(guī)上存在上級對下級的指導關系，但由于落實起來較虛，所以實際上彼此區(qū)隔化極為嚴重，近乎于"老死不相往來"。
另外，各級國資委之間在國資監(jiān)管理念、人才資源、監(jiān)管經(jīng)驗以及國資資訊等方面并沒有多少共享、分享或交流。調研了解到，區(qū)縣一級國資委往往由于國資管理理念落后、國資管理人才缺乏，且國資監(jiān)管水平參差不齊，不僅造成同一轄區(qū)各區(qū)縣國資監(jiān)管實力和能力的不均衡，而且也使它們難以有力有效地保值增值國有資本，甚至還有可能造成國有資產的損失。
更值得關注的是，很多基層國資監(jiān)管機構人士，尤其是區(qū)縣一級國資監(jiān)管機構人士，都感到自己像
作者：李振濤